De wettelijke basis van Israël’s zeeblokkade van Gaza

The Legal Basis of Israel’s Naval Blockade of Gaza

door Ruth Lapidoth

  • De betrekkingen tussen Israël en Hamas hebben de aard van een gewapend conflict. Tegenwoordig is er geen formele oorlogsverklaring nodig. Vandaar dat de regels van de wetgeving omtrent een gewapend conflict van toepassing zijn. Dat betekent dat Israël de scheepvaart op weg naar Gaza mag controleren – zelfs wanneer de schepen nog steeds op volle zee zijn.
  • De regels voor oorlogsvoering op zee werden niet volledig in een verdrag vastgelegd en dragen het karakter van bindende gebruikelijke regels. Ze zijn terug te vinden in de desbetreffende handleidingen van de westerse legers (met name van de VS en Groot-Brittannië) en in de San Remo Manual [..on International Law Applicable to Armed Conflicts at Sea, 12 June 1994] opgesteld door een groep van deskundigen.
  • Om wettig te zijn, moet een blokkade worden aangegeven en aangekondigd, effectief, niet-discriminerend, en moet het de doorgang van humanitaire hulp mogelijk maken om de burgerbevolking te helpen. Bovendien omvat de San Remo Manual van 1994 twee voorwaarden: ten eerste mag de staat die de blokkade heeft opgelegd beslissen waar en via welke haven de bijstand de kust mag bereiken. Bovendien kan de Staat evenwel eisen dat een neutrale organisatie op de kust de ontvanger van die bijstand mag controleren. In Gaza, bijvoorbeeld, bereikt die bijstand [in de vorm van hulpgoederen] de burgers of Hamas?
  • Een schip dat duidelijk van plan is de de blokkade te schenden mag al gestopt worden als het nog in volle zee vertoeft. Het stoppen van de vloot, die op weg was naar Gaza in internationale wateren op ongeveer 100 kilometer van de kust van Israël, was niet illegaal; in tijden van een gewapend conflict, mogen schepen die de intentie hebben de blokkade te zullen schenden, zelfs op de volle zee worden doorzocht.
  • Israël is in haar recht en volledig in overeenstemming met het internationale recht, omdat het heeft voldaan aan alle bovengenoemde voorwaarden van een rechtmatige blokkade. Zoals bijvoorbeeld in januari 2009 toen Israël de bevoegde autoriteiten in kennis heeft gesteld van haar voornemen om een blokkade voor de kust van de Gazastrook in te stellen [om de illegale wapenhandel tegen te gaan].

Wat is de wettelijke basis voor de zeeblokkade van Israël van de Gazastrook? De betrekkingen tussen Israël en Hamas (dat over de Gazastrook regeert sinds 2007) hebben de aard van een gewapend conflict, dat betekent concreet dat de regels van de wetgeving van het gewapend conflict worden toegepast. Dit betekent dat Israël de scheepvaart op weg naar Gaza mag controleren – zelfs wanneer het vaartuig zich nog steeds op volle zee bevindt. Israël kan dat niet doen in de territoriale waters van een derde land, zoals bv. Cyprus, maar in tijden van een gewapend conflict mag Israël ten allen tijde vaartuigen op volle zee controleren die op weg zijn nar de Gazastrook.

Een zeeblokkade betekent het voorkomen van de doorgang (bij binnenkomst of bij uitgang) van alle schepen van en naar de havens en kustgebieden van de vijand, ongeacht de aard van de vracht die door deze vaartuigen wordt vervoerd. Men moet duidelijk de grenzen afbakenen van het gebied waarop de blokkade van toepassing is. De blokkade moet worden onderscheiden van andere instellingen van oorlogsvoering op zee, zoals buitengewone zones en veiligheidszones.

Bronnen van de internationale wetgeving op zeeblokkades

Wat zijn de bronnen van de internationale wetgeving op zeeblokkade? De regels omtrent blokkades zijn gebaseerd op het internationaal gewoonterecht, omdat er geen alomvattend internationaal verdrag bestaat over dit onderwerp. Gewoonterecht is bindend volgens het internationaal recht. Volgens artikel 38 van het Statuut van het Internationaal Hof van Justitie, zijn de bronnen van het internationale recht: a) internationale verdragen, b) internationaal gewoonterecht, en c) de algemene beginselen van het recht erkend door de beschaafde naties. Een bindende gebruikelijke regel is gemaakt wanneer veel landen zich voor lange tijd hebben gedragen op een bepaalde manier en dat hebben gedaan omdat ze vonden dat ze verplicht waren om zich op die manier te gedragen.

Blokkades bestaan al honderden jaren. Ze werden specifiek genoemd in de Verklaring van Parijs van 1856 (na de Krimoorlog) Respect voor het Zeerecht. Een meer gedetailleerde tekst volgde in 1909 met de Verklaring van Londen over Oorlogsvoering op Zee [Declaration concerning the Laws of Naval War]. Deze verklaring zocht naar de regels van de oorlog op zee te codificeren, maar de staten die hebben deelgenomen aan het opstellen van deze verklaring, hebben deze tekst nooit geratificeerd. Echter, staten volgen heden daadwerkelijk de regels die in deze verklaring werden vastgelegd, waardoor deze bepalingen derhalve bindend zijn geworden en vallen onder het gewoonterecht.

De gebruikelijke regels inzake de blokkade kunnen worden gevonden in de handleidingen van de wetten van de oorlog die werden afgegeven door bepaalde westerse landen zoals de Verenigde Staten en Groot-Brittannië. Daarnaast werd er in 1994 een handleiding opgesteld door een internationale groep van deskundigen genaamd de San Remo Manual. (Hoewel sommige spreken over de Overeenkomst van San Remo, was er geen overeenkomst, maar eerder een handleiding.) Bovendien zijn de algemene beginselen van de wetgevingen omtrent het gewapende conflict, ook van toepassing op de zeeoorlog.

Wanneer is een blokkade legaal?

VN kaart van Gaza 2007; toegelaten zone voor de visvangst, klik op de kaart voor groot formaat

Met het oog op rechtszekerheid, moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan. De eerste is de vereiste om op grote schaal het bericht te verspreiden wanneer een blokkade van toepassing is en erover te waken dat elk schip dat wordt gestopt op de hoogte is dat er een blokkade werd afgekondigd. Tegenwoordig is het probleem van de kennisgeving veel gemakkelijker op te lossen dan in het verleden als gevolg van de grote verbetering in de communicatie.

Een andere voorwaarde voor de wettigheid van een zeeblokkade is effectiviteit. Het is niet voldoende om een blokkade af te roepen. Zij dient te worden toegepast en gehandhaafd, anders is het niet geldig en legaal. Volgens een andere voorwaarde, mag een blokkade geen onafhankelijke buitenlandse staat [die niet betrokken is in het gewapend conflict] de toegang tot de zee worden afgesneden. In het geval van Gaza, mag is de blokkade Egypte de vrije toegang tot de zee niet beletten. Bovendien moet een blokkade worden gebaseerd op gelijkheid: zij moet voor iedereen gelden. Natuurlijk is er altijd de mogelijkheid dat de blokkerende partij haar aparte toestemming kan geven aan bepaalde neutrale schepen door te varen, maar dat zijn uitzonderingen.

Een blokkade moet de doorgang van humanitaire hulp mogelijk maken indien nodig. Echter, de San Remo Manuel bevat twee voorwaarden (artikel 103): ten eerste, de blokkerende partij kan beslissen waar en wanneer en via welke haven de bijstand de kust moet bereiken. Bovendien kan de Staat evenwel eisen dat een neutrale organisatie op de kust de verdeling van de goederen mag controleren. Bijvoorbeeld, in Gaza, bereiken deze bijstand [en/of hulpgoederen] de burgers of Hamas? Ten slotte is er de voorwaarde (San Remo, artikel 102) dat een staat de burgerbevolking niet mag laten sterven. Dit strookt ook met de algemene beginselen van de wetgeving inzake gewapende conflicten.

Wat als een schip de blokkade negeert?

Wat mag er gedaan worden wanneer een schip de blokkade negeert? Hier kan een onderscheid worden gemaakt tussen koopvaardij- en oorlogsschepen. Een koopvaardijschip schip kan worden bezocht, doorzocht of aan de ketting worden gelegd en indien de bemanning zich verzet mag het worden aangevallen. De situatie van neutrale oorlogsschepen is niet helemaal duidelijk: oorlogsschepen kunnen ook worden doorzocht en en geënterd worden, maar de meningen zijn verdeeld over de vraag of zij kunnen worden aangevallen. Een aanval is zeker toegestaan in een situatie van zelfverdediging.

Een schip dat duidelijk van plan is de blokkade te schenden kan worden behandeld terwijl het zich nog in volle zee bevindt. Het stoppen van de vloot in de internationale wateren, op ongeveer 100 kilometer verwijderd van de Israëlische kust, was legaal: in tijden van een gewapend conflict, mogen schepen die de blokkade overtreden worden doorzocht, zelfs op volle zee.

Precedenten van blokkades

Er zijn tal van precedenten van blokkades. Tijdens de Koreaanse Oorlog tussen 1950 en 1953 was er een blokkade. In 1971, toen Bangladesh probeerde af te scheiden van Pakistan, heeft India een blokkade toegepast. Tijdens de oorlog tussen Iran en Irak tussen 1980 en 1988, was er een blokkade van de rivier Shatt el-Arab. Libanon werd enkele maanden geblokkeerd in de oorlog van 2006 tussen Israël en Hezbollah, en werd aan Israël voor humanitaire doeleinden een veilige doorgang van Libanon naar Cyprus toegestaan .

In de afhandeling van de vloot op weg naar Gaza, heeft Israël gehandeld in overeenstemming met het internationale recht, omdat het heeft voldaan aan alle voorwaarden voor een rechtmatige blokkade. In januari 2009 heeft Israël de bevoegde autoriteiten in kennis gesteld van de blokkade van Gaza – een rechtmatig middel in het geval van een zeeoorlog. Het bestaan van een gewapend conflict tussen Israël en Hamas in de Gazastrook was bekend en had geen speciale verklaring nodig.

Maar Gaza is geen staat

Rafah (Gaza), 7 juni 2010. Egypte heft tijdelijk landblokkade van Gaza op. In de haven van Gaza City wapperen een Palestijnse en Turkse vlag

Kan Gaza worden beschouwd als een vijand ook al is het geen staat? Volgens het internationaal recht is dit mogelijk. In ieder geval, volgens diverse arresten van het Israëlische Hooggerechtshof, is het conflict met Gaza een internationaal conflict en geen intern, omdat de Gazastrook geen deel uitmaakt van Israël. Noch Gaza noch de Westelijke Jordaanoever werden geannexeerd door Israël, noch is Israël’s “recht, jurisdictie en bestuur” van toepassing in die gebieden (wat wel het geval was met Oost-Jeruzalem in 1967 en de Golanhoogte in 1981).

Met betrekking tot de status van Gaza: het grondgebied was onder Ottomaanse soevereiniteit van 1517 tot 1917 en maakte daarna deel uit van het Britse Mandaat voor Palestina. In 1948 trok Groot-Brittannië weg uit het gebied en werd de Gazastrook bezet door Egypte, maar ook Egypte heeft dit gebied nooit geannexeerd. In 1967 werd Gaza door Israël bezet maar heeft het gebied ook niet geannexeerd. In 2005 trok Israël [alle Joodse nederzettingen] weg uit de Gazastrook, die in 2007 volledig werd overgenomen door Hamas. Sommigen zeggen dat Gaza thans een gebied sui generis is, dat een bijzondere situatie betekent, terwijl volgens anderen het om een autonoom gebied gaat met bepaalde bevoegdheden, maar niet met alle bevoegdheden van een staat.

In zowel de Israëlisch-Palestijnse Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements van 13 september 1993 als in de Israëlisch-Palestijnse Interim Agreement on the West Bank and the Gaza Strip van 28 september 1995, werd overeengekomen dat na verloop van bepaalde tijd de onderhandelingen zou plaatshebben omtrent een permanente status van de Gazastrook en de Westelijke Jordaanoever, maar deze onderhandelingen zijn tot nog toe mislukt. De Road Map for Peace van 2003, waarmee beide betrokken partijen hebben ingestemd, wordt voorzien in een twee-staten-oplossing en dat een Palestijnse staat moet worden opgericht in overleg met Israël.

Is Israël nog steeds een bezetter?

Een steeds weerkerende vraag is of Gaza nog steeds bezet gebied is of niet. Sommigen zeggen dat, aangezien Israël nog steeds de controle uitoefent in het luchtruim boven Gaza en over de aangrenzende zee, Israël nog steeds de bezetter is. Volgens een ander opinie, onder Bepalingen van Den Haag van 18 oktober 1907 [The Hague Regulations of 1907] (met inachtneming van de wetten en gebruiken van de oorlog op het land), moet een bezetting de volledige controle over een bepaald gebied bevatten (“Grondgebied wordt bezet wanneer het daadwerkelijk wordt geplaatst onder het gezag van het vijandige leger. De bezetting strekt zich slechts op het grondgebied waar deze instantie werd gevestigd en kan worden uitgeoefend.” – Artikel 42) [Territory is considered occupied when it is actually placed under the authority of the hostile army. The occupation extends only to the territory where such authority has been established and can be exercised.], en Israël heeft natuurlijk geen controle over het hele grondgebied van de Gazastrook. Het kan daarom ook niet verantwoordelijk worden gesteld voor wat er [binnen dat gebied] gebeurt.

Naar mijn mening kan Israël, omdat het geen controle heeft over de Gazastrook, ook geen bezetter worden genoemd, maar in die gebieden waar Israël nog steeds de controle heeft – met name op zee en in het luchtruim – is Israël verantwoordelijk. Hier hebben we het onderscheid te maken tussen enerzijds de volledige controle over het grondgebied en anderzijds de controle enkel over de zee en het luchtruim.


Bronnen: The Jerusalem Center for Public Affairs: The Legal Basis of Israel’s Naval Blockade of Gaza door Ruth Lapidoth Vol. 10, No. 4 van 18 juli 2010; zie ook Bloomberg Businessweek: Israel’s Naval Blockade of Gaza Is Legal, Necessary: Dore Gold van 10 juni 2010; Prof. Ruth Lapidoth, Professor Emeritus of International Law at the Hebrew University of Jerusalem is a Fellow of the Jerusalem Center for Public Affairs, is widely recognized as a leading authority on international law. She is a recipient of the 2006 Israel Prize in Legal Research and of the 2000 Prominent Woman in International Law Award from the American Society of International Law. Prof. Lapidoth served in the Israeli delegation to the UN in 1976, and in 1979 was appointed Legal Advisor to the Israel Ministry of Foreign Affairs. She is the author of nine books and more than a hundred articles on international law, human rights, the Arab-Israeli conflict and Jerusalem.