De juridische kwestie van de soevereiniteit van Jeruzalem

29 november 1947. Joden dansen in Israël om de VN-goedkeuring van het Verdeelplan van de VN te vieren

In de aanloop naar de Onafhankelijkheid van de Joodse staat op 14 mei 1948, werd door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in november 1947 Resolutie 181 met een ruime meerderheid goedgekeurd. Die resolutie voorzag in een Verdeelplan, die het Britse Mandaat Palestina zou scheiden en verdelen tussen Joden en Arabieren die elk hun eigen staat zouden krijgen. Heikel punt in deze Resolutie was de status van Jeruzalem, waarvan de gevolgen tot op vandaag blijven doorzinderen.

Het verdelingsplan van 1947 voorzag in een internationaal Jeruzalem, gescheiden van zowel Israël als van de aangeboden Palestijnse staat. Tijdens de Onafhankelijkheidsoorlog van 1948, kwam Oost-Jeruzalem (waaronder dus ook de heilige plaatsen van het jodendom, het christendom en de islam die in de oude stad gelegen waren) in Jordaanse handen; Jordanië eigende zich de soevereiniteit over dit deel van Jeruzalem toe, ongeacht de bepalingen in Resolutie 181. Die annexatie van Jeruzalem en de Westoever door Jordanië werd enkel erkend door Groot-Brittannië en haar vazalstaat Pakistan dat toen nog niet onafhankelijk was. Negentien jaar later, juni 1967, nadat Jordanië een aanval opende op West-Jeruzalem, kwam geheel Jeruzalem onder Israëlisch bestuur; en annexeerde Israël de facto het eengemaakte verenigde Jeruzalem.

Professor Julius Stone onderzocht de juridische beginselen die van toepassing zijn en evalueert in dit rapport de analyse van professor Elihu Lauterpacht, de veel onderscheiden redacteur van het gezaghebbende “Oppenheim’s International Law.” De overeenkomsten die voorzien waren in de uitvoering van de Oslo-akkoorden, bepalen dat Jeruzalem een van de kwesties blijft die onderzocht moeten worden in de lijn van onderhandelingen voor een toekomstige permanente status. Het falen tot dusverre om overeenstemming te bereiken over de verdeling van het bestuur over Jeruzalem, was een van de hoofdredenen voor het uitblijven van het afsluiten van een definitief akkoord in Camp David II en in Taba in 2000. Bij gebrek van een dergelijke overeenkomst, blijft de soevereiniteit over Jeruzalem echter onder internationaal recht, zoals wordt beschreven door Julius Stone.

Op de afbeelding de wisselende grenzen van Jeruzalem. In lichtgroene kleur Jeruzalem met de Oude Stad [= het feitelijke historische Jeruzalem voor de uitbreiding halverwege de 19de eeuw] met de grenzen tot aan het Verdeelplan van 1947.  In het lichtgeel de grenzen van het vergrote Jeruzalem, gekend als het Corpus Separatum, dat onder het toezicht zou vallen van de Verenigde Naties, maar dat door de aanvalsoorlog van de Arabische landen nooit kon worden uitgevoerd, integendeel. Oost-Jeruzalem werd in 1949 eenzijdig en onrechtmatig geannexeerd door Jordanië en werd de facto verboden gebied voor Joden. Tot slot: de noordelijke en westelijke districtsgrenzen op dit kaartje komen overeen met de Groene Lijn, dat is de bestandslijn van 1949 na de overwinning van Israël tijdens de Onafhankelijkheidsoorlog 1947-1949. Rood omlijnd en blauw gearceerd, zijn de huidige stadsgrenzen van het in juni 1967 na het einde van de Zesdaagse Oorlog hereengemaakte Jeruzalem.

Het effect van het Verdeelplan

Elihu Lauterpacht concludeert terecht dat de verdeelresolutie van 1947 geen wettelijk karakter had in het toekennen van territoriale rechten aan zowel Joden noch Arabieren. Elke bindende kracht die zou voortvloeien uit het beginsel pacta sunt servanda, dat wil zeggen uit de overeenkomst van de betrokken partijen ten aanzien van het voorgestelde plan. Echter, deze dergelijke overeenkomst werd ab initio gefrustreerd door de Arabische afwijzing van het plan, een afwijzing die werd onderstreept door de gewapende invasie van Palestina door de legers van Egypte, Irak, Libanon, Syrië en Saudi-Arabië, die precies werd getimed op het ogenblik dat de Britten zich terugtrokken uit het Mandaat na de Israëlische Onafhankelijkheidsverklaring van 14 mei 1948, en gericht was op het vernietigen van Israël en zelfs op het beëindigen van het louter intentionele waarde van het plan…

De staat Israël is met andere woorden niet juridisch afgeleid van het Verdeelplan, maar blijft (net als de meeste andere landen in de wereld) de nadruk leggen op de stelling van de onafhankelijkheid door haar volk en regering, over de rechtvaardiging van die onafhankelijkheid door de gewapende aanval door andere staten en over de aanstelling van een geordende overheid die een stabiele controle uitoefent op binnen het grondgebied. In het beste geval, zoals ook in de Israëlische Onafhankelijkheidsverklaring wordt uitgedrukt, is de resolutie van de Algemene Vergadering van de VN, een erkenning van het natuurlijke en historische recht van het Joodse volk in Palestina. De onmiddellijke erkenning van Israël door de Verenigde Staten en door de andere landen was op geen enkele manier gebaseerd op de creatie van het Verdeelplan [resolutie 181], noch op haar toelating tot het lidmaatschap van de Verenigde Naties in 1949…

Als zijnde slechts een resolutie van de Algemene Vergadering, miste Resolutie 181 (II) de bindende kracht ab initio. Het zou van kracht hebben kunnen worden op grond van het pacta sunt servanda beginsel, tenminste indien beide betrokken partijen het hadden geaccepteerd. Hoewel de staat Israël van haar kant de bereidheid uitdrukte om het te accepteren, werd het door de andere betrokken landen verworpen en namen zij onrechtmatig de wapens op tegen Israël. Het Verdeelplan kon dus nooit in werking treden, hetzij in feite of in rechte, hetzij als het voorgestelde Jeruzalem corpus separatum of andere territoriale disposities in Palestina.

Op het kaartje, de groene stippellijn – Groene Lijn – die de bestandslijn van 1949 was. De Oude Stad – het feitelijke historische Jeruzalem dat 3000 jaren de hoofdstad van de Joden was – was verloren voor 19 jaren en de facto werd verboden gebied voor Joden. Ook de Scopusberg – in principe aan Israël toegewezen – werd dra ontoegankelijk voor Joden. De etnische zuivering van de Joden op de Westoever en Oost-Jeruzalem was compleet en effectief tussen 1948 en 1967.

Het concept van het Corpus Separatum

Wij wagen het om in te stemmen met de resultaten van het nauwgezette onderzoek van het voorstel corpus separatum door Elihu Lauterpacht in zijn monografie Jerusalem and the Holy Places [Jeruzalem en de heilige plaatsen] uit 1968:

“(1) Tijdens de kritische periode van de overgang van de macht in Palestina vanuit Britse handen in Israëlische en Arabische handen, hebben de Verenigde Naties daadwerkelijk niets gedaan om het idee van de internationalisering van Jeruzalem uit te voeren.
(2) Over de vijf volledige 1948 tot 1952, hebben de Verenigde Naties geprobeerd het concept te ontwikkelen als een theoretische oefening in het zicht van een geleidelijke realisatie, die noch aanvardbaar was voor Israël, noch voor Jordanië en ook nooit kon worden afgedwongen. Uiteindelijk liet men het idee langzaam vallen.
(3) In de tussentijd hebben zowel Israël als Jordanië aangetoond dat zij ieder in staat waren om te zorgen voor de veiligheid van de heilige plaatsen en het onderhouden van de toegang en vrije aanbidding – met uitzondering dan aan die kant van de Jordaan, waar de joden geen vrije toegang kregen tot de joodse heilige plaatsen in het gebied dat onder de Jordaanse controle stond.
(4) De VN die, door haar bezorgdheid om het idee van territoriale internationalisatie zoals blijkt vanaf 1952 tot op heden (1968), daadwerkelijk heeft ingestemd met het opbergen van het concept. De gebeurtenissen van 1967 en 1968 hebben niet geleid tot de revival [van het concept.]
(5) Desalniettemin ontstond er, zo lang geleden als het is van 1950, het idee van een functionele internationalisering van de heilige plaatsen in tegenstelling tot de territoriale internationalisering van Jeruzalem. Dit betekent dat er een element van internationaal bestuur over de stad zou moeten zijn, maar alleen als maatregel van internationale belangstelling en uit bezorgdheid om de heilige plaatsen. Dit idee werd door Israël geopperd en waarvan gezegd werd dat het wat de Joodse staat betreft aanvaardbaar zou zijn. Jordanië heeft dit idee nooit onderschreven.

Zelfs als er nooit een notie van een corpus separatum had gedreven over de internationale wateren, zouden er toch ernstige vragen zijn gerezen omtrent de juridische status van Jeruzalem na de oorlog van 1967. Heeft dit de status van het gebied, dat kwam onder een oorlogvoerende bezetter in de loop van de actieve vijandelijkheden, waarvoor het internationaal recht voorziet in een gedetailleerde verdeling van de bevoegdheden die worden toegekend aan de bezettende macht, of werd dit tegen gehouden in het belang van het afgezette teruggekeerde bestuur? Of werd aan deze status de voorkeur gegeven in het voordeel van Israël op grond van het feit dat de afgezette macht, in dit geval, Jordanië, zelf de stad had bezet in het kader van een onrechtmatige agressie en kon dus niet onder het beginsel van ex iniuria non oritur ius, worden beschouwd als een teruggekeerde verdrevene? Of was Jeruzalem, zoals we zullen zien hoe een voorname autoriteit erover dacht in die tijd, de juridische status van res nullius modo juridico? Wil dat zeggen, dat het een gebied was alwaar om redenen van de overname van internationale regels en hun lacunes, tezamen met het voornoemde gegeven ten titel van Jordanië, geen enkele andere Staat dan Israël haar soevereiniteit [over Jeruzalem] kon laten gelden? Het gevolg hiervan zou kunnen zijn om aldus de juridische status van Jeruzalem, ondergeschikt te maken aan de soevereiniteit van Israël.

Tel Aviv, 14 mei 1948: Israël onafhankelijk!

De verwerving van soevereiniteit

Deze analyse, gebaseerd op het vacuüm van de soevereiniteit, biedt een gemeenschappelijk juridisch kader voor de juridische positie van zowel West- als Oost-Jeruzalem na beide oorlogen van 1948-49 en van 1967. In 1967, was de intocht van Israël in Jeruzalem ingegeven op grond van wettige zelfverdediging, zoals dat bevestigd werd door de Veiligheidsraad en de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties die de door de Sovjet-Unie en de Arabische gesteunde resoluties terug floot die om haar terugtrekking eiste…

Lauterpacht heeft een overtuigende juridische analyse voorgelegd die tot de conclusie komt dat de soevereiniteit over Jeruzalem reeds verwerkt is in Israël. Zijn stelling is dat toen de verdeelplannen onmiddellijk werden afgewezen en teniet gedaan door de gewapende Arabische agresssie, deze voorstellen niet konden dienen, noch door de aard noch in de bewoordingen waarin zij werden opgesteld, als een effectieve rechtsbescherming van de soevereine titel. Zij kunnen wel (denkt hij) getransformeerd zijn met instemming van de betrokken partijen tot een initiële consensus van de titel, maar dit is nooit gebeurd. En hij wijst erop dat het idee van een dergelijke titel in handen van de Verenigde Naties nogal moeilijk ligt, zowel door het ontbreken van enig bewijs van de toekenning en met het complete stilzwijgen van de Verenigde Naties over dit aspect van de zaak van 1950 tot 1967? …

In deze omstandigheden is de schrijver tot het besluit gekomen dat er, na de Britse terugtrekking en de [gewelddadige] abortering van de voorstellen van het Verdeelplan [door dfe Arabieren], een verval van de vacature of vacuüm van de soevereiniteit is opgetreden. In deze situatie van het soevereiniteits vacuüm, denkt hij dat de soevereiniteit onmiddellijk kon worden verworven door elke staat die in staat was om effectieve en stabiele controle te doen gelden zonder toevlucht te nemen tot onwettige middelen. Op het louter politieke niveau en op basis van gezond verstand, is er ook reden voor een grotere tolerantie ten opzichte van Israël’s positie, niet alleen vanwege de historische centrale positie van Jeruzalem binnen het Jodendom gedurende 3000 jaren, maar ook omdat in de moderne tijd altijd meer Joden in Jeruzalem woonden dan Arabieren. In 1844 waren er 7.000 Joden in vergelijking met 5.000 moslims; in 1910, 47.000 Joden ten opzichte van 9.800 moslims; in 1931, 51.222 Joden tegenover slechts 19.894 moslims, in 1948, 100.000 joden tegenover 40.000 moslims en in 1967 200.000 Joden tegenover 54.902 moslims.


Bronnen: International Law and the Arab-Israeli conflict door Julius Stone uit 1990, bijgewerkte 2de editie van 2003 door Ian Lacey